EN DÉTAIL

L’éco-détaxe - une baisse sélective de TVA pour rendre désirable et efficace la fiscalité environnementale

Cette note propose la mise en place d’une « éco-détaxe » qui consiste à mettre en place une baisse variable de TVA pour les biens et services les mieux disants sur le plan social et environnemental au sein de leur catégorie. Nous détaillons dans ce document les motivations d’une telle innovation fiscale, ses avantages et les points de blocage à dépasser pour sa mise en oeuvre. Cette note a fait l’objet d’une discussion dans le cadre d’un groupe de travail du think-tank Osons le Progrès. Les échanges sont présentés dans la rubrique « Questions et réponses ».

1- L’acceptation sociale : frein principal à la réforme fiscale

Alors que le projet de loi « Climat et résilience », issu des propositions de la Convention Citoyenne, est en discussion à l’Assemblée Nationale, force est de constater que la fiscalité environnementale ne fait pas (ou plus) partie des outils que le gouvernement souhaite utiliser pour s’attaquer à la crise climatique. De fait, dès la saisine de la Convention Citoyenne, toute ambition de modifier la fiscalité a été abandonnée par peur des réactions de la population comme ce fut le cas lors des manifestations des Gilets Jaunes.

Plus généralement, le concept même de fiscalité environnementale est utilisé de façon très variable, parfois pour décrire des taxes de rendement comme la taxe sur les produits pétroliers, ou une simple affectation de dépense, comme, par exemple, dans le concept de « green budgeting ».
Délaissé de façon explicite au niveau national, la fiscalité environnementale est réapparue récemment dans les débats au niveau européen, notamment à travers la taxe carbone aux frontières.

La théorie est simple. Selon les économistes, la forme la plus efficace de fiscalité environnementale est un prix du carbone, mis en place le cas échéant au niveau européen et complété d’une taxe carbone aux frontières. Malheureusement, cette théorie ne cesse de s’abîmer à l’épreuve des faits. Ainsi, 77 % des français rejettent la réintroduction d’une taxe carbone (Opinion Way 2020). Aux yeux de beaucoup d’entre eux, il ne s’agirait que d’une nouvelle stratégie des élites pour légaliser le racket de la classe moyenne. A noter aussi que la défiance envers l’Union Européenne n’a jamais été plus forte, au point que les français sont aujourd’hui plus critiques que les anglais vis à vis des institutions européennes (CEVIPOF/Kantar 2020).

En matière de fiscalité environnementale, le problème prioritaire n’est donc pas la faisabilité technique des réformes mais leur acceptabilité sociale. Le taux de mortalité des réformes à vocation environnementale – qui est très élevé – comme le niveau moyen de fiscalité environnementale – qui est très bas – sont de bons symptômes de cette difficulté que rencontre la fiscalité environnementale (à l’exception de l’Europe du Nord).
Et pourtant, 98 % des Français voudraient voir changer la fiscalité (IFOP, 2019).

2- La TVA : une innovation française à ré-inventer

En 1954, la France a inventé la TVA, une innovation fiscale que la quasi-totalité des Nations ont adoptée et qui représente désormais une part majeure de leurs recettes.
La TVA, conçue par Maurice Lauré, un inspecteur des finances soutenu par Pierre Mendès-France, est l’un des impôts les plus efficaces et les plus adaptés au contexte de mondialisation. Dans tous les pays du monde, sa part est en croissance alors que les impôts sur les revenus, sur le travail ou sur la production sont de plus en plus difficiles à percevoir et de moins en moins bien tolérés par les acteurs économiques.

En 2021, la France pourrait prendre l’initiative d’une innovation fiscale qui mettrait les forces du marché au service de la transition sociale et environnementale, en rendant le concept de TVA encore plus vertueux dans ses impacts.
La présente note tire donc les leçons de l’épisode des Gilets Jaunes et de l’amertume qui se manifeste dans de nombreuses Nations pour proposer une réforme de la fiscalité qui ne serait pas combattue mais désirée – tant par les citoyens que par les Etats. Elle part d’une série de constats :

  • presque toutes les activités humaines ayant un impact social ou environnemental dépendent de décisions d’achat ;
  • presque toutes les décisions d’achat dépendent du prix ;
    presque tous les prix dépendent des réglementations fiscales ;
  • presque aucune Nation n’est parvenue à mettre en place une fiscalité environnementale incitative ;
  • les entreprises nationales de tous les pays du monde – États Unis inclus – se plaignent auprès de leur gouvernement de l’inéquité du cadre fiscal actuel qui épargne les GAFAM et multi-nationales.

Certes, la TVA est un impôt européen et difficile à manier, et les écueils passées montrent la difficulté de toucher à sa structure. Ainsi, diverses tentatives de modulation de la TVA en fonction de critères environnementaux ont été proposés dans le cadre des derniers PLF (Projets de Loi de Finances). La seule « victoire » à été une TVA réduite pour les activité de réduction/recyclage des déchets pour les collectivités en compensation de la hausse de la TGAP (Taxe générale sur les activités polluantes) au 1er janvier 2021.

En revanche, les propositions concernant les activités de réparation (vélos, vêtements) ont été rejetées, bien qu’elles existent dans d’autres pays (notamment aux Pays-Bas). A noter : en 2019-2020, une révision de la directive TVA était en discussion à Bruxelles pour en changer la logique. Plutôt que définir des exceptions pour les taux réduits, l’approche aurait été inversée : les Etats auraient été autorisés à décider des taux, sauf pour une liste de produits (alcool, tabac…).Et à réformer leur fiscalité.. Cela étant, les modulations de TVA sont perçues aujourd’hui par Bercy comme un gaspillage d’argent public, une source d’opacité et d’inefficacité (à qui cela profite-t-il vraiment ?), et une usine à gaz pour délimiter le périmètre de la mesure et effectuer les contrôles.
Bien sûr, la faisabilité technique est un critère incontournable de toute réforme fiscale, mais sanctuariser le statu-quo fiscal, et négliger l’amertume à l’égard de la fiscalité actuelle, serait une erreur bien plus grave.

Est-ce compliqué de toucher à la TVA ? Assurément. Mais nous sommes dans un moment de l’histoire propice aux décisions inattendues et peu « orthodoxes » : les critères de Maastricht ont été enterrés, notre dette publique a augmenté de 19,4 % en un an, l’Europe emprunté solidairement…
Alors que 79% des français s’apprêteraient à voter pour un candidat « anti-systeme », à voter blanc ou à s’abstenir (Fondapol, Le Figaro) en 2022, nous pensons que l’élection présidentielle est propice à des propositions disruptives. Concevons donc un dispositif qui plaise beaucoup et qui bénéficie le plus possible aux citoyens, aux élus, à l’environnement et … « l’intendance suivra ».

3- Le concept : « et si consommer mieux coûtait moins cher ? »

L’éco-détaxe consiste à mettre en place une exonération variable de TVA pour les biens et services les mieux-disants sur le plan social et environnemental au sein de leur catégorie. L’exonération en question pourrait atteindre 5,5 % ou 10 % du prix de vente pour les biens et services qui ont un bilan social et environnemental meilleur que les autres offres de leur catégorie.

Pour renforcer l’effet direct et spécifique de cette exonération auprès des consommateurs, un étiquetage social et environnemental inspiré de celui mis en place par l’ADEME ou de l’éco-score serait mis en place. Il permettrait d’identifier en un coup d’œil la valeur sociale et environnementale du bien ou du service considéré grâce à une échelle désormais familière allant de A à G. Ainsi, l’incitation à choisir le produit le mieux évalué serait amplifiée par la conscience que les produits les mieux classés sont aussi ceux pour lesquels on paie pour le produit lui-même – et moins (ou pas) pour régler des taxes.

A l’heure du développement d’applications comme Yuka (22 % des français l’ont télécharg), on connait désormais le pouvoir de prescription de ce type de notations. De la même façon, l’étiquetage énergétique des appareils électro-ménagers a eu un effet instantané et pérenne sur les décisions d’achat des consommateurs – et a réorienté massivement les modes de production de toutes les filières industrielles concernées en faveur d’une meilleure prise en compte des impacts environnementaux.

Le périmètre d’application de l’éco-détaxe s’élargirait progressivement, en fonction de la volonté des entreprises d’obtenir les exonérations. En pratique, ce sont les entreprises anticipant des possibilités d’exonérations qui financeraient l’audit de leurs externalités et aideraient l’Etat à définir les critères d’évaluation et leur pondération pour chaque catégorie de produit. Cet audit serait assuré par des cabinets indépendants choisis par l’Etat, afin d’éviter tout risque de collusion. Les audits porteraient sur l’ensemble du processus de fabrication et contribueraient à la production d’une connaissance sur les impacts environnementaux et sociaux qui fait actuellement défaut. En l’absence d’informations certifiées sur tel ou tel maillon de la chaîne de production, le taux plein de TVA s’appliquerait sur ce maillon. Ainsi, tout producteur deviendrait comptable des fournisseurs qu’il choisit, et des externalités que les cabinets d’audit mobilisés pourront documenter en toute transparence.

L’audit serait mené sur toutes les dimensions définies pour la catégorie de produit concernée – des dimensions variables selon qu’il s’agit de produire des betteraves, des coton-tiges, des prestations de réparation automobile ou des livraisons à domicile, par exemple.

Seuls les fabricants qui souhaitent bénéficier de l’éco-détaxe auraient à financer et à faire produire des mesures d’impacts indépendantes prouvant qu’ils sont les mieux disants du marché. Pour les autres – ceux qui optent pour la non-transparence, il n’y aura rien à prévoir de particulier. Mais à l’ère des codes barre et de Yuka qui a lancé le mois dernier son éco-score, le choix de l’opacité sera de plus en plus coûteux.
L’éco-détaxe pourrait être appliquée à tous types de biens, mais prioritairement à ceux où la TVA est à 20%. Afin de permettre une mise en place plus rapide et une fonction de « test and learn » avant de définir plus largement de nouvelles mesures d’impact, on pourrait commencer avec les produits qui disposent déjà d’une étiquette : étiquette énergétique pour la performance des produits ménagers et même des logements en fonction de leur DPE.

Illustration – secteur de la livraison de repas à domicile

L’entreprise A n’offre aucune garantie aux travailleurs qu’elle fait travailler ; elle leur impose d’utiliser leur propre scooter ; elle les met en compétition les uns avec les autres ; ils doivent rester à attendre les commandes — sans rétribution — devant les restaurants les plus sollicités, pour guetter l’arrivée éventuelle d’une mission. Elle a choisi de ne pas présenter d’audit social et environnemental indépendant : elle fait automatiquement partie des moins-disants de sa catégorie. Elle est évaluée E et ne bénéficie donc d’aucune exonération.

L’entreprise B s’appuie sur des coursiers équipés de vélos électriques, embauchés en CDI, payés à l’heure et non à la course, bénéficiant d’une prime en cas de pluie. Elle encourage l’utilisation de conditionnements consignés et réutilisables en assurant la récupération gratuite des conditionnements lors des livraisons. Cette entreprise a choisi de se soumettre à un audit social et environnemental indépendant. Au moment de l’audit, elle fait partie des 10 % les mieux disants. Elle est évaluée A et bénéficie donc d’une exonération complète de TVA.

4- Les atouts de l’éco-détaxe

Du côté des citoyens, on observe que l’éco-détaxe est accueillie très favorablement : elle ferait baisser le coût de la vie pour ceux d’entre eux qui optent pour les alternatives les plus respectueuses de la société et de la planète lorsque ces alternatives sont disponibles. Elle contribuerait ainsi à réconcilier l’écologie et le social.
Elle redonnerait aussi du sens à une fiscalité de moins en moins bien tolérée à mesure que la Société se divise et que davantage de citoyens rechignent à se montrer solidaires de citoyens avec lesquels ils ne se sentent plus en lien. Elle défend une fiscalité qui ne frappe pas certaines catégories de citoyens, mais fait baisser le prix des produits et services dont la mise sur le marché coûte le moins à la collectivité.

Du côté des entreprises, on peut aussi anticiper un meilleur accueil que pour les mesures coercitives portant sur les modes de production imposées aux entreprises nationales – souvent vécues comme pénalisantes et injustes dans un contexte commercial globalisé et ouvert. L’éco-détaxe ne pénalise pas les entreprises nationales mais permet à celles qui se mobilisent le plus en faveur de la Société et de l’environnement de bénéficier d’exonérations.

Du côté des Etats, on peut espérer un accueil bienveillant : cette réforme peut les aider à tenir leurs engagements environnementaux sans avoir à exercer une contrainte réglementaire directe sur les acteurs économiques : ce sont les consommateurs qui font la loi et privilégient les entreprises les mieux disantes sur le plan social et environnemental. Pour sécuriser leurs recettes fiscales et induire une émulation entre les fournisseurs de biens et de services, l’échelle serait dynamique et actualisée régulièrement : l’exonération ne se fonderait pas sur des critères figés. Elle serait acquise par les x % de fournisseurs les plus performants selon ces critères environnementaux et sociaux. Le financement de la connaissance serait assuré par les entreprises désireuses de bénéficier de ces exonérations.

Pour compenser le manque-à-gagner, diverses pistes peuvent être envisagées. Une des pistes consisterait à introduire pour les entreprises l’obligation de faire évaluer leurs impacts et de divulguer cette information sur ces impacts. Le montant des pénalités serait indexé sur la part du chiffre d’affaires échappant à toute mesure d’impact. Cette compensation du manque-à-gagner serait donc assurée par les entreprises qui feront le choix de se dérober à cette exigence de transparence dans la divulgation de leurs externalités – en plus d’être classées en E. D’autres pistes peuvent être envisagées. L’essentiel est que rien ne porte atteinte à l’attractivité du dispositif, et que ce ne soient pas les citoyens qui aient à couvrir le manque à gagner lié à l’éco-détaxe.

5- Synthèse et perspectives

L’éco-détaxe est moins proche dans ses ambitions de la taxe carbone que d’un dispositif comme Yuka – qui conquiert le monde après avoir changé les habitudes d’achat des français : en bref, il s’agit de faire passer la désirabilité et l’impact avant le reste, même si ce dispositif implique des aménagements techniquement complexes de la fiscalité.

L’éco-détaxe est conçue pour permettre la mise en place d’une fiscalité environnementale sur la plus vaste gamme de biens et de services possibles, avec plus fort impact possible sur les comportements. Elle se caractérise par :

  • sa « désirabilité » par les citoyens de toutes conditions et de toutes sensibilités ;
  • sa capacité à recréer du consensus et de l’unité entre des citoyens plus divisés que jamais – notamment sur les questions fiscales ;
  • son potentiel d’influence sur les décisions d’achat des consommateurs – et donc sur les offres mises à jour ;
  • son potentiel de « scalabilité » : il s’agit en effet d’inventer un outil d’autres pays auraient envie d’adopter, comme ils ont adopté notre TVA.

L’éco-détaxe porte une vision simple qui inspire et fédère : aider les citoyens à repérer les offres les meilleures pour la planète et la société, et faire baisser le prix et la part des taxes dans le prix de ces offres.

Dans le cadre de sa Présidence de l’Union Européenne, la France pourrait porter cette réforme en utilisant la possibilité prévue par l’UE de bénéficier de dérogations dans le cadre d’expérimentations – afin de démontrer la pertinence de ce dispositif et que les autres États aient à cœur de le déployer rapidement